Lịch sử công chứng Việt Nam (phần 2)

Đôi nét về lịch sử công chứng Việt Nam qua các thời kỳ

Từ năm 1991 đến trước khi Luật Công chứng 2014 có hiệu lực (1/1/2015)

Sang đầu thập kỷ chín mươi, sự nghiệp đổi mới toàn diện ở đất nước ta dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam thu được nhiều thành tựu rực rỡ. Cụ thể, Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI năm 1986 là một bước ngoặt lịch sử trong tiến trình phát triển đất nước – Đại hội của sự đổi mới, mở cửa. Tiếp theo sự thành công của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII năm 1991 với cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời lỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội và chiến lược kinh tế – xã hội đã vạch ra những định hướng lớn về kinh tế, tiếp tục phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Theo quan điểm chỉ đạo của Nghị quyết Đảng, ngày 27 tháng 2 năm 1991 Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định số 45/HĐBT về tổ chức và hoạt động công chứng Nhà nước, đáp ứng nhu cầu của nền kinh tế xã hội chủ nghĩa, đảm bảo giá trị pháp lý của các văn bản pháp luật về công chứng. Theo Nghị định này thì “Phòng Công chứng Nhà nước là cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh có tư cách pháp nhân, có tài khoản riêng ở Ngân hàng, có con dấu mang hình quốc huy”, theo đó, mỗi tỉnh sẽ có một phòng công chứng riêng. Ở những nơi chưa thành lập được phòng công chứng thì Ủy ban nhân dân được thực hiện một số việc công chứng.

Sau hơn 5 năm thực hiện (từ tháng 2/1991-5/1996) Nghị định 45/HĐBT, chúng ta đã thu được khá nhiều thành công trong việc tổ chức và hoạt động công chứng. Thể chế công chứng ở nước ta đã được hình thành và phát triển khá nhanh trên thực tế do gặp được môi trường thuận lợi, đó là cơ chế thị trường. Tuy nhiên, với sự phát triển nhanh chóng của cơ chế kinh tế thị trường ở nước ta, nhu cầu về giao kết dân sự, hợp đồng kinh tế… của các tổ chức, cá nhân ngày càng tăng và có nhiều thay đổi liên quan đến hoạt động công chứng và Nghị định 45/HĐBT không còn đáp ứng được. Chính vì thế, ngày 18 tháng 5 năm 1996, Chính phủ ban hành Nghị định số 31/CP về tổ chức và hoạt động công chứng Nhà nước thay thế cho Nghị định số 45/HĐBT, theo đó, Phòng công chứng thuộc Sở Tư pháp nhằm chuyên môn hóa hoạt động công chứng và giảm tính trạng quá tải cho Ủy ban nhân dân. Ngày 03 tháng 10 năm 1996, Bộ Tư pháp ban hành Thông tư số 411-TT/CC hướng dẫn thực hiện Nghị định 31/CP. Tuy nhiên, những văn bản này vừa quy định về công chứng, vừa quy định về chứng thực và sự phân biệt giữa công chứng và chứng thực là không rõ ràng.

Do nhu cầu giao kết ngày càng phong phú, đa dạng về số lượng cũng như nội dung các lĩnh vực giao kết, nên Nghị định 31/CP đã bộc lệ nhiều điểm bất cập. Do đó, ngày 08 tháng 12 năm 2000, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 75/2000/NĐ-CP về công chứng, chứng thực. Nghị định này quy định về phạm vi công chứng, chứng thực; tổ chức phòng công chứng; nguyên tắc hoạt động; trình tự thủ tục thực hiện việc công chứng, chứng thực; công tác chứng thực của Ủy ban nhân dân cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và Ủy ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn. Cũng trong Nghị định này, thuật ngữ phòng công chứng đã được sử dụng để thay thế cho thuật ngữ phòng công chứng Nhà nước, góp phần vào yêu cầu quan trọng trong việc xã hội hóa hoạt động công chứng ở nước ta.

Trước nhu cầu công chứng ngày càng lớn, để đáp ứng nhu cầu của những người yêu cầu công chứng và thực hiện hiệu quả hơn nữa chủ trương xã hội hóa hoạt động công chứng. Ngày 29 tháng 11 năm 2006, tại kỳ họp thứ 10 Quốc hội khóa XI, Luật Công chứng đã được thông qua và có hiệu lực thi hành vào ngày 01 tháng 07 năm 2007. Theo Luật Công chứng 2006, công chứng viên được thừa nhận là một nghề, ghi nhận tổ chức hành nghề công chứng tư và công chứng viên chứng nhận các hợp đồng, giao dịch và không thực hiện các việc chứng thực như: sao y, chứng nhận chữ ký… Để góp phần vào việc thực hiện hoạt động công chứng tốt hơn, các văn bản hướng dẫn thi hành luật công chứng cũng lần lượt ra đời như Nghị định số 79/2007/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 18 tháng 5 năm 2007 về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký giao về Phòng Tư pháp cấp huyện và Ủy ban nhân dân cấp xã; Nghị định số 02/2008/NĐ-CP của Chính phủ ngày 04 tháng 01 năm 2008 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Công chứng.

Việc Quốc hội khoá XI tại kỳ họp thứ 10 thông qua Luật công chứng là một bước tiến quan trọng trong việc thể chế hoá nội dung hoàn thiện thể chế về công chứng ở nước ta trong Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020. Đến năm 2013, sau 6 năm thi hành Luật công chứng, những kết quả bước đầu đạt được đã khẳng định Luật thực sự phát huy vai trò quan trọng trong đời sống kinh tế – xã hội của đất nước. Chủ trương xã hội hóa hoạt động công chứng là hết sức đúng đắn. Đội ngũ công chứng viên và tổ chức hành nghề công chứng ở nước ta đã phát triển nhanh cả về số lượng và chất lượng. So với thời điểm giữa năm 2007 khi Luật công chứng bắt đầu có hiệu lực thi hành, đội ngũ công chứng viên hành nghề đã tăng từ 393 lên 1.327 người (tăng 3,4 lần); số lượng tổ chức hành nghề công chứng tăng từ 84 lên 704 tổ chức (tăng hơn 8 lần). Sau 6 năm, các tổ chức hành nghề công chứng đã công chứng được gần 7 triệu việc, với doanh thu gần 2.780 tỷ đồng, nộp ngân sách nhà nước gần 1.000 tỷ đồng. Những kết quả đạt được đã khẳng định Luật đã thực sự đi vào cuộc sống, hoạt động công chứng đã phát triển mạnh mẽ, mang lại những lợi ích thiết thực cho người dân, đồng thời tạo một bước phát triển mới cho hoạt động công chứng ở nước ta. Thông qua việc đảm bảo tính an toàn pháp lý cho các hợp đồng, giao dịch dân sự và kinh tế, hoạt động công chứng đã góp phần tạo lập môi trường pháp lý tin cậy cho các hoạt động đầu tư kinh doanh, thương mại, đồng thời cũng góp phần quan trọng vào tiến trình cải cách hành chính và cải cách tư pháp, được Ban Chỉ đạo cải cách Tư pháp Trung ương mới đây ghi nhận và đánh giá cao.

Tuy nhiên, thực tiễn triển khai thực hiện Luật công chứng năm 2006 cho thấy hoạt động công chứng đã bộc lộ nhiều tồn tại, hạn chế, trong đó phải kể đến những điểm cơ bản sau đây:

• Một là, công chứng là dịch vụ công, công chứng viên do Nhà nước bổ nhiệm để thực hiện dịch vụ này cần được phát triển theo quy hoạch. Tuy nhiên, trong 2 – 3 năm đầu thực hiện Luật công chứng, chưa có quy hoạch tổng thể phát triển tổ chức hành nghề công chứng, các Văn phòng công chứng phát triển quá nhanh, có địa bàn quá nóng, trong khi đó nhiều địa bàn, nhất là ở các huyện miền núi, vùng sâu, vùng xa lại không có tổ chức hành nghề công chứng để cung cấp dịch vụ này cho người dân.
• Hai là, chất lượng đội ngũ công chứng viên, chất lượng hoạt động công chứng còn nhiều hạn chế; một bộ phận công chứng viên còn yếu về chuyên môn, nghiệp vụ, kỹ năng hành nghề dẫn đến những sai sót trong hoạt động, ảnh hưởng đến chất lượng của văn bản công chứng; một số công chứng viên vi phạm đạo đức nghề nghiệp, cạnh tranh không lành mạnh, thậm chí còn có hiện tượng công chứng viên cố ý làm trái, vi phạm pháp luật, phải bị xử lý hình sự gây ảnh hưởng đến uy tín nghề công chứng.
• Ba là, nhiều tổ chức hành nghề công chứng được thành lập theo loại hình doanh nghiệp tư nhân (Văn phòng công chứng do một công chứng viên thành lập), thiếu tính ổn định, bền vững, khi công chứng viên chết phải đóng cửa hoặc khi công chứng viên ốm đau nghỉ việc thì không có công chứng viên để tiếp nhận và giải quyết yêu cầu công chứng của người dân.
• Bốn là, công tác quản lý nhà nước về công chứng cũng còn bất cập, có nơi chưa theo kịp với sự phát triển của việc xã hội hóa hoạt động công chứng, vai trò tự quản của tổ chức xã hội nghề nghiệp của công chứng viên chưa được phát huy.

Một trong những nguyên nhân chủ yếu của những hạn chế, bất cập nêu trên là nhiều quy định của Luật công chứng năm 2006 đã không còn phù hợp hoặc còn thiếu so với thực tiễn cần điều chỉnh. Chẳng hạn, Luật chưa xác định rõ địa vị pháp lý của công chứng viên, quy định về quyền và trách nhiệm công chứng viên chưa đầy đủ; tiêu chuẩn, điều kiện bổ nhiệm công chứng viên có điểm còn dễ dãi, thiếu quy định về chế độ bồi dưỡng bắt buộc đối với công chứng viên đang hành nghề… nên khó bảo đảm chất lượng văn bản công chứng; quy định về điều kiện thành lập Văn phòng công chứng chưa gắn với tính chất đặc thù của nghề công chứng; thực tiễn hoạt động công chứng phát sinh nhiều vấn đề như Văn phòng công chứng tạm ngừng hoạt động, chuyển nhượng Văn phòng công chứng, công chứng viên làm việc theo chế độ hợp đồng… nhưng chưa có quy định điều chỉnh dẫn đến lúng túng trong thực hiện. Các quy định của Luật về quản lý nhà nước đối với hoạt động công chứng còn chưa đầy đủ, thiếu chặt chẽ, chưa có quy định về việc công chứng viên tham gia tổ chức xã hội – nghề nghiệp và các quy định về tổ chức, hoạt động của các tổ chức xã hội – nghề nghiệp của công chứng viên để phát huy vai trò tự quản của công chứng viên phù hợp với đặc thù của nghề công chứng và thông lệ quốc tế.

Ngoài ra, việc Luật công chứng năm 2006 không tiếp tục quy định công chứng viên được công chứng bản dịch giấy tờ mà giao cho Phòng Tư pháp cấp huyện thực hiện chứng thực chữ ký người dịch trong thời gian qua đã dẫn đến chất lượng bản dịch giấy tờ còn nhiều hạn chế trong khi trách nhiệm của người chứng thực và người dịch không rõ ràng, ảnh hưởng đến quyền lợi của khách hàng; thiếu cơ chế hình thành và phát triển đội ngũ người dịch chuyên nghiệp. Công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động dịch thuật cơ bản bị buông lỏng.

Từ khi Luật Công chứng 2014 có hiệu lực (1/1/2015) đến nay

Trước yêu cầu thực tiễn của hoạt động công chứng và để tiếp tục thể chế hoá Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02 tháng 6 năm 2005 của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, tạo cơ sở pháp lý cho việc đẩy mạnh xã hội hoá hoạt động công chứng, đảm bảo thực hiện tốt các nghĩa vụ thành viên của Liên minh công chứng Quốc tế, Luật công chứng mới đã được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XIII, kỳ họp thứ bảy thông qua ngày 20/6/2014 và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2015 (sau đây gọi là Luật công chứng năm 2014).

Sự ra đời của Luật công chứng có ý nghĩa vô cùng quan trọng, đã góp phần tháo gỡ những khó khăn, bất cập của Luật công chứng năm 2006, góp phần nâng cao chất lượng của hoạt động công chứng, công chứng viên và các tổ chức hành nghề công chứng, tăng cường vai trò quản lý nhà nước đối với hoạt động công chứng, đáp ứng chủ trương của Đảng và Nhà nước về xã hội hóa hoạt động công chứng đồng thời phù hợp với công cuộc cải cách tư pháp và hội nhập quốc tế đã được đề ra tại Nghị quyết 49-NQ/TW của Bộ Chính trị.

Để thực hiện Luật Công chứng đạt được những thành tựu trong quá trình phát triển của hoạt động công chứng, Chính phủ, Bộ Tư pháp đã ban hành các văn bản hướng dẫn dân chi tiết bao gồm: Nghị định 29/2015/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Công chứng (có hiệu lực ngày 1/5/2015) về chuyển đổi Phòng công chứng thành Văn phòng công chứng; hợp nhất, sáp nhập, chuyển nhượng Văn phòng công chứng; chính sách ưu đãi đối với Văn phòng công chứng thành lập tại các địa bàn có điều kiện kinh tế – xã hội khó khăn, đặc biệt khó khăn; điều kiện về trụ sở của Văn phòng công chứng; niêm yết việc thụ lý công chứng văn bản thỏa thuận phân chia di sản, văn bản khai nhận di sản; bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp của công chứng viên và tổ chức xã hội – nghề nghiệp của công chứng viên; Thông tư số 06/2015/TT-BTP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Công chứng (có hiệu lực ngày 1/8/2015) về thủ tục đề nghị bổ nhiệm công chứng viên, đăng ký hành nghề, cấp Thẻ công chứng viên; đào tạo nghề công chứng, khoá bồi dưỡng nghề công chứng, bồi dưỡng nghiệp vụ công chứng hàng năm; tổ chức và hoạt động công chứng; một số mẫu giấy tờ trong hoạt động công chứng.

Như vậy, có thể nói rằng quá trình hình thành và phát triển của hoạt động công chứng của nước ta là một quá trình thăng trầm, thay đổi khá phức tạp, khó khăn và nó thực sự hình thành với tư cách là một hệ thống thể chế chỉ mới bắt đầu khi Nhà nước ban hành Nghị định 45/HĐBT ngày 27/1/1991 cho đến khi Luật Công chứng 2014 ra đời, thể chế này đã tương đối hoàn thiện và phát triển mạnh mẽ cùng với sự phát triển của kinh tế – xã hội đất nước. Để có được sự phát triển như hiện nay, ngay từ đầu xây dựng Nhà nước pháp quyền, Đảng và Nhà nước đã chú trọng công tác hoàn thiện hơn nữa đội ngũ cán bộ làm công tác công chứng, chứng thực cũng như xây dựng hành lang pháp lý thông thoáng nhằm tạo điều kiện tối đa cho người dân thực hiện đủ và tốt hoạt động pháp lý thiết yếu này.